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          公園城市 成都“示范”什么?

          每日經濟新聞 2022-03-18 17:11:24

          《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》明確了“示范區”的發展定位——城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區、城市人民宜居宜業的示范區、城市治理現代化的示范區。放在邁向現代化國家新征程的語境下,探索山水人城和諧相融新實踐和超大特大城市轉型發展新路徑,成都被寄予厚望,《總體方案》希望它創新探路、形成示范。

          每經記者 江然  余蕊均  吳林靜    每經編輯 楊歡

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          圖片來源:錦江區資料圖

          又一重磅國家級示范區藍圖繪定。

          3月16日,國家發改委、自然資源部、住建部聯合印發《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》(后稱《總體方案》)。此前,1月28日,示范區已獲國務院批復同意,隨著《總體方案》印發,成都站到了新的起點上。

          追根溯源,成都探索公園城市建設已有四年。

          2018年2月,習近平總書記在四川成都天府新區考察時指出,要突出公園城市特點,把生態價值考慮進去。

          2020年1月,中央財經委員會第六次會議明確提出“支持成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區”。

          一段時間以來,“以建成踐行新發展理念的公園城市示范區為統領”的表述被頻頻提及,并在《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》、地方“十四五”規劃綱要等多份重要文件中出現。

          從區域發展戰略看,雙城經濟圈的實現需要“雙核引領”,公園城市示范區的建設,為成都提升發展能級、發展成為能量強大且健康的“極核城市”,指明了一條清晰的路徑。而示范區建設重中之重,在于完整、準確、全面貫徹新發展理念。

          值得注意的是,《總體方案》明確了“示范區”的發展定位——城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區、城市人民宜居宜業的示范區、城市治理現代化的示范區。

          放在邁向現代化國家新征程的語境下,探索山水人城和諧相融新實踐和超大特大城市轉型發展新路徑,成都被寄予厚望,《總體方案》希望它創新探路、形成示范。

          示范:城市踐行綠水青山就是金山銀山理念

          公園城市不是“增綠”而已

          綠色低碳引領空間、產業、交通、能源全面轉型

          圖片來源:高新區資料圖

          《總體方案》共12000余字,提出6大方面、30條任務,描繪了一幅公園城市的理想藍圖——

          到2035年,園中建城、城中有園、推窗見綠、出門見園的公園城市形態充分彰顯,生態空間與生產生活空間銜接融合,生態產品價值實現機制全面建立,綠色低碳循環的生產生活方式和城市建設運營模式全面形成,現代化治理體系成熟定型,人民普遍享有安居樂業的幸福美好生活,山水人城和諧相融的公園城市全面建成。

          眼下,“公園城市”正在超特大城市中“流行”。

          去年7月,上海召開“公園城市和環城生態公園帶建設推進情況”專題發布會,按照官方說法,“對照人民群眾對美好生活的向往,對標倫敦、紐約、新加坡等全球城市”,上海生態空間的規模和品質還有一定差距,為此,需要完善城鄉公園體系,以綠化軟實力助推城市核心競爭力邁上新臺階。

          深圳、杭州、南京、東莞等多座超特大城市也紛紛推進“公園城市”建設。

          這種共識共建背后,暗合了人們對“詩意棲居”的共同需求。

          “公園城市”應該怎么建?《總體方案》指出,成都作為西部地區超大城市,生態本底良好、發展活力強勁,在公園城市建設方面“開展了積極探索,形成了初步成果”,具備進一步深化示范的基礎和優勢。

          圖片來源:高新區資料圖

          數據顯示,2018年至2021年底,成都全市森林覆蓋率提高了1.2個百分點,達到40.3%,空氣質量優良天數為新標準執行以來最高。近年來,雪山推窗可見、綠意可感可及,已成為成都人生活“標配”。

          根據《總體方案》,“生態”被放到了首位,如何滿足人民日益增長的優美生態環境需要,是示范區建設的首要任務。

          一方面,成都將繼續推進多維度全域增綠,建設以“錦江綠環”和“錦江綠軸為主體”的綠道體系,為城市“戴上綠色項鏈”。更重要的是,綠色低碳已開始引領這座城市的全面轉型。

          2021年底,基于過去的探索,成都醞釀出臺《以實現碳達峰碳中和目標為引領優化空間產業交通能源結構促進城市綠色低碳發展的決定》——

          提出“以實現碳達峰、碳中和目標為引領,抓住關鍵源頭,全方位優化空間、產業、交通和能源結構,形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,建設人與自然和諧共生的現代化,走出一條綠色成為普遍形態的更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的超大城市發展新路徑,加快建設踐行新發展理念的公園城市示范區”。

          成都的實踐也證明,公園城市建設遠非“增綠”那么簡單,從傳統城市到公園城市的發展轉變,更不是建造公園而已。它需要貫穿并融入到城市經濟社會發展的方方面面,推動從理念到架構再到實踐的深刻轉變。

          事實上,這才是“公園城市”的核心命題——生態文明建設與經濟社會發展相得益彰。

          用京津冀協同發展與專家咨詢委員會委員、中國城市規劃設計研究院原院長李曉江的話來說,成都不是要建“一個低水平的公園城市”,而是要繼續發展,不斷提高經濟質量和生活品質,同時碳排放不增加甚至減少。

          在他看來,城鎮化轉向“下半場”,人均GDP達到1萬美元左右,跨越“中等收入陷阱”就成了核心命題。首先是發展模式的問題,必須從野蠻擴張的發展模式轉向生態文明的發展模式,實現人與自然的和諧共生。生態文明建設、“兩山”理論、公園城市,都是奔著解決“上半場”遺留的問題而來,在城鎮化轉型的關鍵時期,為城市發展提供一種新的嘗試。

          示范:城市人民宜居宜業

          推進產業“建圈強鏈”行動

          實現經濟活動和生態保護良性互動

          圖片來源:每經記者 張建 攝

          “城市,讓生活更美好”承載著普通人的樸素期待。過去十年,成都常住人口增加了582萬,這些人“用腳投票”,為一座城市的吸引力寫下生動注腳。

          邁進“十四五”,成都在“休閑”“安逸”的底色之上,持續加碼“美好生活”,不斷豐富“宜居”內涵?!犊傮w方案》特別強調,示范區要增強養老托育服務能力、提供優質醫療教育服務、完善住房保障體系等,開展高品質生活城市建設行動,推動公共資源科學配置和公共服務普惠共享。

          這是現代化城市應有的模樣——在追求經濟效率和基礎設施等“硬需求”的同時,更加關注人民獲得感、幸福感、安全感等“軟需求”。文件起草組相關負責人強調,“公園城市示范區”的著力點在于破解城市發展的可持續問題,“它背后的含義是如何為未來的城市樹標桿、做示范?!?/p>

          上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授陸銘認為,從空間形態上看,城市已經成了人類經濟活動和自然環境之間的一種“紐帶”,或者說“載體”,公園城市示范區建設就是要“在城市這個范圍之內、形態之下,實現經濟活動和生態保護的良性互動?!?/p>

          他解釋到,在邁向現代化的今天特意強調“人”“城”“自然”的關系,就是要通過城市的發展,實現人口的集聚和對經濟發展的帶動,同時在這個過程中,提升環境質量、生態宜居程度,達到經濟和生態之間的協調發展。

          如他所述,這種良性互動體現在既不能像過去那樣只注重GDP指標,忽略環境質量、生態保護,也不能只要生態,而不要經濟發展。

          這正是成都今年全力推進產業“建圈強鏈”行動的意義所在。公園城市的經濟活力有多強,關鍵在產業——必須進一步增強產業生態集聚力、產業鏈建構力、高端要素運籌力,推動產業高質量發展邁上新臺階,進而為城市整體發展提供持續動能。

          這意味著,宜居與宜業理應相輔相成、相互促進。正如《總體方案》所言,要圍繞增強城市內生增長動力和可持續發展能力,健全綠色低碳循環發展的經濟體系,“推動壯大優勢產業、鼓勵創新創業、促進充分就業相統一,使人人都有人生出彩機會?!?/p>

          圖片來源:每經記者 張建 攝

          記者注意到,《總體方案》明確的4大專項行動中,對“宜業環境優化”著墨最多,涵蓋綠色生產、優勢產業、科技創新、技能提升、消費業態、金融服務、法治保障和雙向開放等8個方面。

          其中,示范區對綠色生產的要求頗為嚴格,“堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發展,嚴格控制化石能源消費”,同時還將建設碳中和實驗室和國家綠色產業示范基地。

          隨著內涵式發展路徑明確,成都未來的產業方向也進一步明晰。先進制造業重在電子信息、航空航天、軌道交通、生物醫藥、綠色食品等,現代服務業聚焦物流、研發、設計、商務等。

          當然,營商環境是最根本的?!犊傮w方案》顯示,示范區建設,不僅強調構建與國際通行規則相銜接的營商環境制度體系,同時還要建設國際國內開放通道,發展高水平開放平臺,打造國際門戶樞紐城市。換言之,營商環境要在開放中持續優化。

          一個細節是,最高法、最高檢也將加入建設隊伍,“加強破產審判工作”“建設天府中央法務區”“加大制度創新力,依法推進企業合規治理”,為示范區筑強法治保障。

          示范:城市治理現代化

          統籌“三生”布局

          破解城市空間資源錯配

          圖片來源:金堂資料圖

          到2035年,中國超特大城市的數量還將進一步增加,人口不斷向城市聚集就意味著需求還將繼續釋放。在構建人與自然和諧發展的現代化建設新格局中,“城市”成為主戰場,“公園城市”則是城市全面轉型、邁向現代化的解題思路之一。

          如陸銘所言,《總體方案》從概念落地到任務劃定,都是基于成都的基礎與特色“量身定制”的。而從探討全局意義出發,委以成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區,是希望它能探索出一種未來城市的形態及其實現路徑,解決好自身的問題,然后對其他超大特大城市形成“示范”。

          《總體方案》從“生態”“生活”“生產”和“治理”四個維度,拆解了示范區建設的實現路徑,并給出了具體任務。

          在生態方面,著力厚植綠色生態本底、塑造公園城市優美形態;在生活方面,著力創造宜居美好生活、增進公園城市民生福祉;在生產方面,著力營造宜業優良環境、激發公園城市經濟活力;在治理方面,著力健全現代治理體系、增強公園城市治理效能。

          通過“四個著力”,實現高質量發展、高品質生活、高效能治理相結合,打造山水人城和諧相融的公園城市。

          細品《總體方案》,“三生一治理”這一解題邏輯貫穿始終,從更深層意義上講,這實際上是一次含義深刻的“一以貫之”,關乎破解城市發展難題。

          2015年12月,中央城市工作會議時隔37年再次召開,首次提出要統籌“三生”布局,以求達到“生產空間集約高效”“生活空間宜居適度”“生態空間山清水秀”,提高城市發展持續性、宜居性。

          生態、生活、生產是主體,治理是手段。在李曉江看來,城市發展模式必須“轉變粗放的管理方式,通過城市現代化治理體系和治理能力的提升,從而實現‘三生’空間的配合、協調與利用”。

          “過去我們給生產提供了大量的空間,但是生產空間被低效利用。為了騰出工業用地指標,我們又建造了不少超高層住宅。同時,我們還建了寬馬路、大廣場,看起來高大上,但實際利用率很低?!彼硎?,這些其實都是生態、生活、生產空間出現了資源錯配的問題。

          圖片來源:高新區資料圖

          從成都實踐看,2022年促進全面綠色轉型的突破口,首先是“推動空間結構優化調整”,實現“三個做優做強”。

          中心城區聚焦高端要素運籌、國際交流交往、現代服務發展、文化傳承創新、時尚消費引領等核心功能,加速城市有機更新和產業重構,疏解非核心功能。

          城市新區聚焦創新策源轉化、國際門戶樞紐、新興產業集聚等核心功能,建強重大功能平臺,推動職住平衡,提升人口經濟承載能力。

          郊區新城聚焦生態價值轉化、促進鄉村全面振興、公園城市鄉村表達、保糧穩菜等核心功能,補齊基礎設施和公共服務短板,推進以人為核心的新型城鎮化。

          值得注意的是,《總體方案》對“土地”有諸多細致而明確的要求,如“嚴格建設用地標準控制,推動低效用地再開發”“推進‘標準地’出讓改革”“推動建設用地地表、地下、地上分設使用權”等。尤為引人關注的提法是:“以國家城鄉融合發展試驗區成都西部片區為重點,按照國家統一部署,積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度”。

          與此同時,農業轉移人口市民化將加快推進?!犊傮w方案》提到將“統籌推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務均等化”,并明確“依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益”。

          “一個正義的、公平的空間資源分配,一方面要給中等收入群體創造更好的生活環境,居住用地要增加,公共服務要增加?!崩顣越f,“另一方面,這個城市要開放包容,要容得下各種生產生活方式,比如城中村、夜市、沿街的攤檔,其實都是弱勢群體、低收入群體生活生產的空間,對這部分人要包容?!?/p>

          “所謂共同富裕,在不同階層里面,我覺得就是各得其所?!彼f。

          說到底,城市的核心始終是“人”。如何滿足千萬人口日益增長的美好生活需求?如何讓在城市生活的人各取所需、公平發展?“城市越大,責任越大”,這些命題將隨著人口和經濟持續向城市集聚而愈發復雜。

          隨著公園城市示范區建設持續深入,這座超大城市或許能為更好地推進以人為核心的新型城鎮化,提供一些有益經驗。

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